Tinjauan Umum Tentang Konstitusi dan Kedaulatan di Indonesia

Maret 29, 2021

Tinjauan Umum Tentang Konstitusi dan Kedaulatan di Indonesia

Oleh: Ari Wahyudi Hertanto, S.H., M.H.

A. Pengertian Konstitusi

Prof. Padmo Wahyono, SH. menyatakan bahwa konstitusi adalah seperangkat peraturan yang mengatur mengenai tata cara bernegara suatu bangsa. Dengan kata lain konstitusi itu memuat atau menggambarkan bagaimana keadaan organisasi suatu negara.¹Pendapat lain menyatakan bahwa istilah konstitusi pada umumnya digunakan untuk menggambarkan keseluruhan sistem ketatanegaraan yaitu berupa kumpulan peraturan yang membentuk, mengatur atau memerintah negara, baik yang tertulis maupun tidak tertulis.²

Dalam praktek kenegaraan istilah konstitusi (verfassung) sering diartikan sama
dengan Undang-Undang Dasar (Grundgesetz). Hal ini terjadi karena pengaruh faham
kodifikasi yang menghendaki semua peraturan hukum harus tertulis untuk mencapai
kesederhanaan, kesatuan dan kepastian hukum. Pada dasarnya konstitusi mempunyai pengertian yang lebih luas dari Undang-Undang Dasar karena meliputi peraturan- peraturan baik yang tertulis maupun yang tidak tertulis. Ketentuan-ketentuan dalam konstitusi bersifat mengikat dan mengatur mengenai cara-cara menyelenggarakan kegiatan kenegaraan dalam suatu masyarakat. Bahwa konstitusi mempunyai pengertian yang lebih luas dapat kita lihat dari pendapat Herman Heller yang dalam bukunya berjudul Verfassunglehre membagi konstitusi dalam tiga tingkat, yaitu:

Konstitusi sebagai pengertian sosial politik.
Pada awalnya konstitusi baru mencerminkan keadaan sosial politik suatu bangsa dan belum merupakan pengertian hukum. Jadi masih merupakan pengertian sosiologis/politis yang merupakan keputusan dari masyarakat itu sendiri. Misalnya keputusan siapa yang menjadi kepala kelompok, dan siapa yang menjadi pembantu-pembantunya.
Konstitusi sebagai pengertian hukum (rechtsfervassung).
Pada tingkat kedua, keputusan masyarakat yang semula merupakan suatu pengertian politik sebagai suatu kenyataan, kemudian menjadi suatu perumusan normatif yang harus berlaku dan mendapat sanksi apabila dilanggar, sehingga mengandung pengertian-pengertian hukum (Rechtsfervassung). Disini kita melihat suat abstraksi yaitu suatu cara dalam ilmu pengetahuan hukum untuk menarik unsur-unsur hukum dari kenyataan sosial yang kemudian dijadikan perumusan-perumusan hukum.

^{1 Prof.Padmo Wahyono, SH., Negara Republik Indonesia, cet.2, ( Jakarta : CV. Rajawali, 1986 ), hal.67
2 Drs.Rozikin Daman, Hukum Tata Negara, cet.1, ( Jakarta : PT.Raja Grafindo Persada, 1993 ), hal. 88.}

Konstitusi sebagai suatu peraturan hukum.
Dalam pengertian yang ketiga, konstitusi adalah suatu peraturan hukum yang
tertulis. Dengan demikian Undang-Undang Dasar adalah bagian dari konstitusi
yaitu peraturan hukum yang tertulis, dan bukan merupakan suatu penyamaan
dengan konstitusi seperti anggapan sebelumnya.³

Apabila teori Herman Heller menjadi ukuran untuk pengertian konstitusi, maka
terlihat bahwa konstitusi mempunyai pengertian yang lebih luas dari Undang-Undang
Dasar, karena selain yang tertulis konstitusi juga mempunyai pengertian sosiologis,
politis dan yuridis. Sedangkan Undang-Undang Dasar merupakan sebagian dari konstitusi yaitu konstitusi yang tertulis.

UUD 1945 juga merupakan konstitusi Negara Republik Indonesia. Sehubungan
dengan hal tersebut terdapat sesuatu hal yang dikemukakan oleh Carl Schmitt dalam
bukunya berjudul Verfassungslehre yang melakukan tinjauan politis terhadap konstitusi, yang pada intinya membagi isi konstitusi dalam empat segi/pengertian. Namun, dalam bagian ini yang paling relevan untuk dikemukakan adalah berkenaan dengan aspek keputusan politik tertinggi dari rakyat. Keputusan politik tertinggi dari rakyat ini tidak perlu dicari dasar/norma pembenarannya, disebut sebagai Normloze Macht yaitu suatu kewenangan memutuskan tanpa didasarkan pada norma. Proklamasi kemerdekaan bangsa Indonesia tanggal 17 Agustus 1945 merupakan keputusan politik tertinggi rakyat Indonesia yang merubah nasib bangsa Indonesia dari bangsa terjajah menjadi bangsa yang merdeka. Proklamasi dapat diartikan sebagai segi positif dari Konstitusi. Sedangkan pembentukan dan penetapan Undang-Undang Dasar 1945 setelah proklamasi kemerdekaan hanya merupakan salah satu dari keputusan politik tinggi (bukan tertinggi) sehingga tidak termasuk dalam pengertian segi positif dari konstitusi.⁴

Subtansi yang juga merupakan kajian penelitian ini adalah tentang bentuk dan
kedaulatan, dimana mengenai gagasan tumbuhnya kedaulatan rakyat terjadi ketika
berkembang dialog di antara para tokoh pergerakan menjelang kemerdekaan, salah satu pokok pikiran penting yang digagas pada waktu itu adalah soal kedaulatan rakyat.⁵Pokok pikiran ini kemudian disepakati untuk dimuat dalam Undang-Undang Dasar dengan pernyataan bahwa Negara Republik Indonesia adalah negara yang berkedaulatan rakyat. Bahkan gagasan ini diuraikan lebih lanjut dalam penjelasan Undang-Undang Dasar sebagai pokok pikiran ketiga dari Pembukaan UUD 1945.6 Meskipun redaksi pasal-pasal

³Moh. Kusnardi,SH dan Bintan Saragih,SH., Ilmu Negara,cet.3, Jakarta : Gaya Media Pratama, 1994 ), hal. 140 –141.
4 Tim Pengajar Ilmu Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Teaching Material Ilmu Negara –2001, hal-112.
5 Perumusan kedaulatan rakyat ini dalam dokumen-dokumen yang bersifat resmi, pertama kali terdapat dalam Piagam Jakarta, 22 Juni 1945 yang menyatakan: “…Negara Indonesia yang terbentuk dalam suatu susunan Negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat”, yang kemudian menjadi rumusan Pembukaan UUD 1945 yang mempengaruhi perumusan batang tubuhnya.
6 “Pokok pikiran ketiga yang terkandung dalam “Pembukaan” ialah negara jang berkedaulatan rakjat, berdasar atas kerakjatan dan permusjawaratan perwakilan. Oleh karena itu, sistem Negara jang terbentuk dalam Undang-Undang Dasar harus berdasar atas kedaulatan rakjat dan berdasar atas permusjawaratan perwakilan. Memang aliran ini sesuai dengan sifat masjarakat Indonesia.” Lihat Penjelasan UUD 1945.

Undang-Undang Dasar ini dirumuskan dalam waktu yang singkat,⁷ tetapi gagasan
kedaulatan rakyat itu sebagai cita kenegaraan mempunyai latar belakang sejarah yang panjang. Diskusi dan perdebatan mengenai ini sudah berkembang dikalangan tokoh tokoh pergerakan, jauh sebelum rancangan UUD 1945 itu sendiri disiapkan.⁸

Secara teoritis kita mengenal ada dua sifat konstitusi, yaitu konstitusi yang fleksibel (luwes) dan konstitusi yang rigid (kaku). Mengenai ukuran apakah suatu konstitusi bersifat luwes atau kaku adalah masalah apakah konstitusi tersebut mudah atau tidak diubah dan apakah mudah atau tidak mengikuti perkembangan zaman.

Cara merubah konstitusi. Pada hakekatnya konstitusi merupakan hukum dasar yang tingkatannya merupakan hukum tertinggi bagi peraturan-peraturan hukum lainnya. Oleh karena itu untuk merubahnya memerlukan suatu prosedur yang harus diatur dengan teliti dan bahwa rakyat memang menganggap betul-betul perlu untuk mengadakan perubahan. Menurut Strong apabila suatu Undang- Undang Dasar memuat suatu prosedur perubahan yang sama dengan undang- undang biasa disebut bersifat fleksibel/luwes. Sedangkan Undang-Undang Dasar yang mengatur cara perubahan yang khusus berbeda dengan cara perubahan undang-undang, disebut bersifat rigid/kaku.⁹
Mudah atau tidak mengikuti perkembangan zaman. Apabila suatu Undang- Undang Dasar memuat ketentuan-ketentuan yang bersifat pokok-pokok saja, maka Undang-Undang Dasar tersebut akan mudah mengikuti perkembangan zaman. Hal ini karena untuk pengaturan lebih lanjut dari ketentuan-ketentuan pokok tersebut dapat diserahkan pada ketentuan yang lebih rendah yang lebih mudah proses pembuatan dan perubahannya. Dalam hal ini Undang-Undang Dasar tersebut bersifat fleksibel. Selanjutnya, suatu Undang-Undang Dasar adakalanya selain memuat hal-hal yang pokok juga mengatur hal-hal yang
dianggap penting. Ukuran penting itu sendiri sifatnya amat relatif dan temporer karena sering berubah-ubah. Apa yang sekarang dianggap penting mungkin dalam waktu singkat menjadi tidak penting, sehingga Undang-Undang Dasar terpaksa harus sering mengalami perubahan. Akibatnya kewibawaan dari Undang-Undang Dasar menjadi merosot. Selain itu setiap perubahan yang dikehendaki oleh rakyat tidak dapat segera terlaksana, karena harus diikuti dengan perubahan Undang- Undang Dasar yang memerlukan prosedur yang khusus. Dengan demikian Undang-Undang Dasar menjadi sulit mengikuti perkembangan masyarakat dan bersifat rigid/kaku.

⁷Soekarno sendiri menyebut UUD 1945 sebagai revolutie grondwet atau Undang-Undang Dasar kilat. Lihat Pidato Soekarno dalam Yamin, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, jilid I, Jajasan Prapantja, Jakarta, 1959, hal-410.
⁸Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H., Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, cet.1, (Jakarta : PT. Ichtiar Baru Van Hoeve, 1994), hal. 27.
⁹Prof. Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, cet.14, (Jakarta : PT. Gramedia Pustaka Utama, 1992), hal. 114.

Dengan memperhatikan perubahan dalam sejarah ketatanegaraan dan latar belakang dari semangat kedaulatan rakyat tersebut di atas, maka penulis dalam akan mengulas tentang perubahan yang terjadi terbatas hanya pada pasal 1 UUD 1945 seiring dengan terjadinya perubahan I, II, III dan IV. Alasan yang melatar belakanginya adalah faktor keterbatasan penggalian dan penelusuran nilai-nilai maupun fakta sejarah, apabila penulisan dilakukan dengan metode historis komparatif atas seluruh perubahan I, II, III dan IV UUD 1945.

Sejak Proklamasi Negara Kesatuan Republik Indonesia tanggal 17 Agustus 1945, bahkan sebelumnya, yaitu pada saat penyusunan Rancangan Undang-Undang Dasar
1945, usaha-usaha mengajukan wawasan Negara yang berdasar atas hukum telah dirintis. Usaha ke arah tersebut terlihat dalam berbagai sidiag baik oleh Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI), maupun Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI).¹⁰

Gagasan tentang wawasan Negara yang berdasar atas hukum tersebut akhirnya
diterima dan dirumuskan dalam alinea keempat Pembukaan UUD 1945 dengan rumusan berikut: “…maka disusunlah Kemerdekaan Kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang-Undang Dasar Negara Indonesia…”¹¹

Dengan rumusan tersebut, secara tegas ditetapkan bahwa kedaulatan yang
merupakan kekuasaan tertinggi dan bersifat omnipotent di Negara Republik Indonesia
dituangkan dalam suatu Undang-Undang Dasar, atau pengertian awal naskah ersebut
dengan “Hukum Dasar”.¹²

Berdasarkan rumusan itu penyelenggara negara diharapkan selalu berusaha untuk
menciptakan kemakmuran serta kesejahteraan bagi rakyatnya, sesuai dengan prinsip- prinsip utama dari suatu negara yang berdasar atashukum (rechtsstaat).¹³

Penerimaan terhadap wawasan negara berdasar atas hukum secara tegas dinyatakan juga dalam Pembukaan UUD 1945, khususnya bagian yang menyatakan bahwa,”Indonesia adalah negara yang berdasar atas hukum (Rechtsstaat), dan tidak
berdasarkan kekuasaan belaka (Machtsstaat).”

Sebagai negara yang berdasar atas hukum, sebagaimana yang telah dirumuskan
dalam perubahan terhadap Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 1 ayat (3), Negara
Republik Indonesia telah menempatkan diri dalam jajaran rechtsstaat yang material/sosial atau negara yang berdasar atas hukum dalam arti sebagai negara
kesejahteraan atau verzorggingsstaat. Hal ini terlihat dalam alinea ke empat Pembukaan UUD 1945 yang merumuskan sebagai berikut:

¹⁰Maria Farida Indrati Soeprapto, Kedudukan dan Materi-Muatan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, dan Keputusan Presiden Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara di Republik Indonesia, Ringkasan Disertasi, Program Pascasarjana, Fakultas Hukum, Universitas Indonesia – 2002, hal-17.
¹¹Himpunan Risalah Sidang-sidang Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) yang berhubungan dengan Penyusunan Undang-Undang Dasar 1945 (dikutip dari Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, jilid I, Jajasan Prapantja, Jakarta, 1959 oleh Muhammad Yamin), hal.417.
¹²Op.cit, hal.17-18.
¹³Loc.cit.

“…untuk membentuk suatu pemerintahan negara Indonesia yang melindungi
segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk
memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut
melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian
abadi, keadilan sosial…”

Dengan menilik pada materi muatan UUD 1945 dapat dikatakan bahwa
manifestasi berbangsa dan bernegara Negara Kesatuan Republik Indonesia secara
sepenuhnya direfleksikan dalam UUD 1945. UUD 1945 tersebut pasal-pasalnya,
pembukaan maupun batang tubuhnya tidak dapat dipisahkan satu sama lain, karena
secara materi maupun substansi merupakan suatu kesatuan integral. Integral disini bukan semata-mata dipandang sebagai kerangka rumusan maupun rangkaiannya, melainkan juga memperhatikan keterkaitannya yang sangat erat dengan masyarakat Indonesia. Sehingga setiap perubahan yang terjadi dalam UUD 1945 tidak dapat dikatakan sebagai suatu hal yang minor, tetapi justru sebaliknya setiap perubahan sekecil apapun harus memperhatikan tatanan holistik UUD 1945 itu sendiri.

Setiap rumusan pasal dalam UUD 1945 memiliki nilai dan makna yang mendalam, baik secara historis, filosofis, sosiologis dan lain sebagainya. Apabila arsitek perubah UUD 1945 tidak memahami betul tentang hal ini, terlebih apabila memaknai perubahan tersebut untuk kepentingan kelompok, tekanan dari pihak asing, dan tidak dalam tatanan kebersamaan dan murni demi kepentingan masyarakat Indonesia, yang didasarkan pada faktor keilmuan, kehati-hatian dan ketelitian, serta tanggung jawab yang tinggi, seyogyanya suatu perubahan barulah dapat diterapkan. Yang tidak dapat dikesampingkan begitu saja adalah semangat nasionalisme sebagaimana yang direfleksikan oleh para founding fathers dalam persiapan kemerdekaan Indonesia, yang terbebas dari kepentingan individu, golongan, kekuasaan, kekuatan uang dan anasir- anasir lainnya.

Perubahan Konstitusi

Menurut Georg Jellinek perubahan konstitusi dapat dilaksanakan melalui dua cara, yaitu pertama perubahan konstitusi yang berdasar pada ketentuan-ketentuan yang ada dalam konstitusi, disebut Verfassung Anderung. Mengenai tatacara perubahan dapat melalui suatu lembaga yang khusus seperti lembaga Konstituante atau melalui suatu prosedur khusus yang merupakan suatu kebiasaan ketatanegaraan (convention). Adapun hal-hal yang dapat dirubah pada umumnya bersifat terbatas yaitu mengenai hal-hal yang dianggap penting, bukan mengenai hal yang fundamental. Selain berdasar pada ketentuan-ketentuan konstitusi, perubahan konstitusi dapat juga terjadi karena terjadinya perubahan dalam masyarakat yang disebut dengan istilah Verfassung Wandlung. Perubahan diluar konstitusi (inkonstitusional) tersebut dapat disebabkan oleh adanya revolusi, putch, coup d’etat atau convention sehingga hal-hal yang dapat dirubah dari konstitusi menjadi tidak terbatas.¹⁴

2. Macam, Nilai dan Sifat konstitusi

Dalam teori kenegaraan kita mengenal dua macam konstitusi yaitu konstitusi yang
murni dan konstitusi buatan. Konstitusi yang murni betul-betul merupakan penjelmaan dari ide atau pandangan bernegara suatu bangsa. Konstitusi semacam
ini tidak memerlukan suatu norma tertentu sebagai dasar pembentukannya, karena
ia mempunyai kekuasaan yang mandiri yang bersumber pada falsafah hidup yang
terpancar dari ide atau pandangan bernegara suatu bangsa (Normloze Macht).
Sedangkan konstitusi buatan atau Prefabicated Constitution merupakan konstitusi
yang kekuasaannya bersumber pada konstitusi lain. Misalnya konstitusi dari
negara-negara boneka yang konstitusinya hanya akan merupakan suatu Machtloze
Normlogiek.¹⁵

Secara teoritis kita mengenal ada dua sifat konstitusi, yaitu konstitusi yang
fleksibel (luwes) dan konstitusi yang rigid (kaku). Mengenai ukuran apakah suatu
konstitusi bersifat luwes atau kaku adalah masalah apakah konstitusi tersebut
mudah atau tidak dirubah dan apakah mudah atau tidak mengikuti perkembangan
zaman.

a. Cara merubah konstitusi. Pada hakekatnya konstitusi merupakan hukum dasar yang tingkatannya merupakan hukum tertinggi bagi peraturan- peraturan hukum lainnya. Oleh karena itu untuk merubahnya memerlukan suatu prosedur yang harus diatur dengan teliti dan bahwa rakyat memang menganggap betul-betul perlu untuk mengadakan perubahan. Menurut Strong apabila suatu Undang-Undang Dasar memuat suatu prosedur perubahan yang sama dengan undang-undang biasa disebut bersifat fleksibel/luwes. Sedangkan Undang-Undang Dasar yang mengatur cara
perubahan yang khusus berbeda dengan cara perubahan undang-undang, disebut bersifat rigid/kaku.¹⁶

b. Mudah atau tidak mengikuti perkembangan zaman. Apabila suatu Undang-Undang Dasar memuat ketentuan-ketentuan yang bersifat pokok- pokok saja, maka Undang-Undang Dasar tersebut akan mudah mengikuti perkembangan zaman. Hal ini karena untuk pengaturan lebih lanjut dari ketentuan-ketentuan pokok tersebut dapat diserahkan pada ketentuan yang lebih rendah yang lebih mudah proses pembuatan dan perubahannya. Dalam hal ini Undang-Undang Dasar tersebut bersifat fleksibel.
Selanjutnya, suatu Undang-Undang Dasar adakalanya selain memuat hal- hal yang pokok juga mengatur hal-hal yang dianggap penting. Ukuran penting itu sendiri sifatnya amat relatif dan temporer karena sering berubah-ubah. Apa yang sekarang dianggap penting mungkin dalam waktu singkat menjadi tidak penting, sehingga Undang-Undang Dasar terpaksa harus sering mengalami perubahan. Akibatnya kewibawaan dari Undang-Undang Dasar menjadi merosot. Selain itu setiap perubahan yang dikehendaki oleh rakyat tidak dapat segera terlaksana, karena harus diikuti dengan perubahan Undang-Undang Dasar yang memerlukan prosedur yang khusus. Dengan demikian Undang-Undang Dasar menjadi sulit mengikuti perkembangan masyarakat dan bersifat rigid/kaku.

¹⁴Padmo Wahyono, SH., Kuliah-Kuliah Ilmu Negara, Op.cit., hal.140.
¹⁵Prof. Padmo Wahyono, SH., Negara Republik Indonesia, Op.cit., hal.68.
¹⁶Prof. Miriam Budiardjo, Op.cit., hal. 114.

Selain kedua ukuran di atas, suatu Undang-Undang Dasar diartikan fleksibel atau
kaku juga ditentukan oleh adanya kekuatan yang nyata dalam masyarakat yang
merupakan suatu pengertian politis. Apabila kekuatan penguasa menghendaki
suatu perubahan terhadap Undang-Undang Dasar, maka meskipun Undang- Undang Dasar tersebut bersifat rigid tetap akan diadakan perubahan. Sebaliknya meskipun suatu Undang-Undang Dasar bersifat fleksibel akan tetapi pihak penguasa tidak menghendaki perubahan, maka tidak akan ada perubahan. Dengan demikian apabila kekuatan politis yang ada mampu bertahan lama sehingga Undang-Undang Dasar tetap bertahan dan tidak pernah mengalami perubahan, maka Undang-Undang Dasar tersebut bersifat rigid/kaku. Akan tetapi apabila dalam kondisi kekuatan politis yang ada Undang-Undang Dasar sering mengadakan perubahan untuk mengikuti perkembangan dalam masyarakat, maka Undang-Undang Dasar tersebut bersifat fleksibel/luwes.

Suatu konstitusi untuk menjaga kewibawaannya harus memiliki nilai-nilai yang
secara material memang cocok dengan pandangan bernegara suatu bangsa,
sehingga dapat terlaksana dan dipatuhi dengan baik oleh masyarakat. Akan tetapi
dalam praktek kenegaraan adakalanya suatu konstitusi tertulis/Undang-Undang
Dasar hanya dapat berlaku sebagian saja atau bahkan hanya berlaku untuk
kepentingan pihak penguasa.^{17 18}

3. Isi/Segi Konstitusi Dalam Tinjauan Yuridis

¹⁷Moh.Kusnardi, SH. dan Bintan Saragih, S.H., op.cit., hal. 156-157.
¹⁸Sehubungan dengan hal tersebut seorang sarjana bernama Karl Loewenstein mengemukakan teori mengenai nilai konstitusi. Ia mengemukakan tiga jenis penilaian terhadap konstitusi, yaitu:

^{Nilai Normatif. Suatu konstitusi mempunyai nilai normatif, apabila ia berlaku secara resmi/legal, dan dalam kenyataannya juga berlaku secara efektif dalam masyarakat, artinya diterima, dipatuhi dan berlaku dengan baik dalam masyarakat. Sebagai contoh adalah konstitusi negara Amerika Serikat menetapkan suatu pemisahan kekuasaan secara tegas antara kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudikatif. Suatu saat, pada masa pemerintahan Presiden Truman menghendaki agar mengadakan penyitaan terhadap suatu pabrik baja untuk mencegah pemogokaan buruh, juga untuk memenuhi kebutuhan baja dalam rangka pertahanan nasional. Ternyata Mahkamah Agung menolak keinginan Presiden Truman tersebut karena tidak termasuk dalam kewenangan konstitusional presiden, dan merupakan wewenang Yudikatif.}
^{Nilai Nominal. Suatu konstitusi mempunyai nilai nominal apabila secara hukum berlaku tetapi dalam pelaksanaannya tidak seluruh ketentuan dalam konstitusi tersebut berlaku secara efektif. Misalnya suatu konstitusi memuat ketentuan yang memberi jaminan kebebasan berbicara bagi warganya. Akan tetapi dalam prakteknya pelaksanaan hak warga tersebut tergantung pada keinginan dari pihak penguasa.}
^{Nilai Semantic. Konstitusi mempunyai nilai semantic, apabila secara hukum memang berlaku, akan tetapi dalam kenyataannya hanya bertujuan untuk memberi bentuk (formalization ) atau memberi tempat bagi pelaksanaan kekuasaan politik pihak penguasa. Misalnya dalam konstitusi memuat ketentuan mengenai asas demokrasi tetapi dalam kenyataannya penguasa melaksanakan kekuasaan yang otoriter}

Menurut Hans Kelsen suatu ketentuan hukum yang berlaku dalam suatu negara
harus dapat dikembalikan pada ketentuan hukum yang lebih tinggi, demikian
seterusnya sebagai suatu pertingkatan hukum hingga mencapai suatu hukum dasar
(Grund Norm) yang menjadi sumber dan norma dasar bagi segala ketentuan hukum yang berlaku. Jadi dalam suatu negara norma dasar yang menjadi dasar dari segala ketentuan hukum yang berlaku adalah Undang-Undang Dasar.19 Pada umumnya konstitusi memuat selain hal-hal yang fundamental, juga memuat hal- hal yang penting sehingga isi dari konstitusi satu negara akan berbeda dengan negara lainnya. Meskipun demikian isi tiap-tiap konstitusi tetap mempunyai sifat absolut yaitu bahwa konstitusi menentukan segala bentuk yang ada dalam negara (forma formarum). Misalnya konstitusi menetapkan asas kedaulatan rakyat, maka tidak ada sumber kekuasaan lain di negara tersebut selain kekuasaan rakyat atau lembaga perwakilan rakyat. Demikian pula sifat absolut konstitusi dari segi yuridis adalah bahwa ia merupakan Norma Normarum yaitu norma hukum yang tertinggi dan menjadi sumber hukum bagi seluruh ketentuan hukum yang berlaku.^{20 21}

¹⁹Padmo Wahyono, SH., Kuliah-Kuliah Ilmu Negara, Op.cit., hal.20 –21.
²⁰Tim Pengajar Ilmu Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Teaching Material Ilmu Negara – 2001, hal.111. 21 Carl Schmitt dalam bukunya berjudul Verfassungslehre membagi isi konstitusi dalam empat segi/pengertian, yaitu:
a. Konstitusi dalam arti absolut. Dalam segi ini konstitusi menetapkan hal-hal yang fundamental juga menentukan segala bentuk kerja sama dalam negara (Forma Formarum). Apabila konstitusi menetapkan bentuk negara adalah negara kesatuan, maka hal ini bearti mengikat seluruh warga yang ada dalam wilayah negara tersebut. Demikian pula apabila konstitusi menetapkan bahwa bentuk kerja sama dalam organisasi negara adalah demokratis, maka segala bentuk kerja sama yang tidak demokratis tidak diperkenankan. Disini letak segi absolut dari konstitusi. Sedangkan segi absolut bila ditinjau dari sudut tata hukum nasional, menurut Hans Kelsen konstitusi merupakan norma hukum tertinggi yang menjadi sumber bagi seluruh ketentuan hukum yang ada dalam negara (Norma Normarum).Selain itu dari segi politis konstitusi juga merupakan faktor integrasi melalui ketentuan-ketentuan yang mengatur mengenai masalah kepala negara, lagu kebangsaan, bendera, dan sebagainya. Menurut Rudolf Smend ada tiga faktor integrasi, yaitu pertama yang menyangkut orang (persoonlijk) yaitu seorang raja/kepala negara. Kedua yang menyangkut benda baik yang abstrak, misalnya lagu kebangsaan maupun yang nyata, misalnya bendera. Ketiga, faktor yang bersifat fungsional, misalnya melalui kegiatan pemilihan umum rakyat menjadi bersatu turut dalam kegiatan kenegaraan. (Padmo Wahyono, SH., Ibid, hal.25.).
b. Konstitusi dalam arti relatif. Selain memuat hal-hal yang fundamental konstitusi juga mengatur hal-hal yang penting sesuai dengan perkembangan dan kebutuhan masyarakat. Tetapi secara historis segi relatif ini berhubungan dengan kepentingan dari golongan borjuis liberal yang menginginkan jaminan agar hak-haknya tidak dilanggar oleh pihak penguasa. Mereka menginginkan agar jaminan tersebut diletakan dalam suatu naskah yang tertulis/Undang-Undang Dasar sehingga tidak mudah hilang. Jadi konstitusi mempunyai segi relatif karena adanya proses relativering, yaitu proses memasukan hal-hal yang tidak hanya dianggap fundamental tetapi juga hal-hal yang suatu saat dianggap penting oleh negara. Proses relativering ini berlangsung karena konstitusi dianggap sebagai naskah penting yang sulit dirubah, sehingga menjamin kepastian hukum serta kelanggengan atas apa yang dimuat dalam konstitusi tersebut.

B. Konstitusi sebagai Tujuan Negara

Keberadaan sebuah negara sebagai suatu organisasi mestilah memiliki tujuan.
Tujuan ini menjadi suatu kemestian karena akan menjadi arah dari suatu masyarakat yang organized itu, untuk neunjukkan adanya ciri organized dari tujuan itu. Pertanyaan terbalik dapat kita utarakan demikian, dapatkah suatu organisasi yang disebut sebagai negara itu tidak memiliki tujuan? Layakkah suatu negara tidak memiliki tujuan? Jawaban logisnya tentu saja suatu negara tidak layak ada jika tidak memiliki tujuan. Bahkan seharusnya keberadaan itu didahului oleh suatu tujuan. Artinya, tujuan harus lebih dahulu dikontruksikan ada, baru kemudian mewujudkan organisasi negara merdeka sebagai sarana untuk mewujudkannya. Jadi adanya tujuan negara itu adalah keharusan bagi suatu negara.²²

Soal tujuan negara ini termasuk bahasan yang mendasari perkembangan sejarah
negara pada umumnya. Perbedaan dalam hal tujuan ini menimbulkan perbedaan dalam perilaku, dan sikap politik suatu negara. Perbedaan ini dapat muncul karena adanya variasi dalam memandang atau memaknai kehidupan. Perbedaan filosofi, sosiologis dan historis dapat menyebabkan perbedaan dalam mengkontruksi dan menjalankan negara. Termasuk cara mengkonstruksikan sistim hukumnya (aspek yuridis). Jadi pembahasan tujuan negara ini sedikit banyak akan menyentuh landasan filsafat suatu negara, yang berkaitan erat dengan kontur ideologi, filsafat atau pandangan hidup suatu negara. Kaitan ini tidak seluruhnya didasarkan secara runtut pada hal tersebut, melainkan langsung dihubungkan dengan tipe-tipe negara yang berkembang karena tujuan yang klasifikasi atau penggolongan yang tidak berdasarkan batasan-batasan yang tegas. Bukan penggolongan dalam arti “kelas”.²³Dalam membahas tujuan negara ini kita harus membedakannya dengan pembahasan masalah fungsi negara. Apabila kita hubungkan dengan negara, suatu ‘tujuan’ menunjukkan apa yang secara ideal hendak dicapai oleh negara itu; sedangkan ‘fungsi’ adalah pelaksanaan tujuan atau cita-cita itu dalam kenyataan konkrit. Jadi, secara umum boleh disifatkan bahwa fungsi itu adalah pelaksanaan lebih lanjut dari tujuan.²⁴(Samidjo, 216).

George Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831) menyatakan bahwa tujuan negara
adalah negara itu sendiri. Negara itu adalah “person” yang mempunyai kemampuan
sendiri dalam melaksanakan “idee” umum. Negara dapat memelihara dan
menyempurnakan dirinya sendiri. Maka kewajiban tertinggi manusia adalah menjadi
warga suatu negara dengan baik. Disini negara ditempatkan sebagai sesuatu yang agung dan tinggi, negara menjadi tujuan kehidupan manusia itu sendiri. Dengan kata lain negara itu tidak punya tujuan, karena ia sendiri merupakan tujuan.

Namun demikian pendapat Hegel ini banyak ditanggapi lain. Negara tetap harus
memiliki tujuan, karena negara harus diposisikan sebagai alat atau wadah untuk mencapai tujuan-tujuan umat manusia. Oleh karena itu negara harus dapat mewujudkan tujuantujuan tertentu dari suatu komunitas manusia dalam geografis tertentu itu untuk menjaga kelangsungan hidupnya. Sehingga dapat dipahami bahwa tujuan-tujuan negara itu dapat berbeda berdasarkan situasi, kondisi dan sejarah dari masing-masing negara yang terbentuk itu.

Namun secara umum tujuan negara itu dapat digolongkan kedalam tiga tujuan
besar, yang terdiri atas:²⁵

Tujuan Negara yang dihubungkan dengan tujuan akhir hidup manusia.
Tujuan Negara yang dihubungkan dengan pencapaian kekuasaan.
Tujuan Negara yang dihubungkan dengan kemakmuran rakyat.

Dalam tulisan ini menurut penulis yang relevan untuk dikaji sehubungan dengan
topik tersebut adalah tujuan negara sehubungan dengan perannya dalam memakmurkan warga negaranya, kita harus meninjau hubungan antara pihak yang memerintah dan yang diperintah. Dalam hal ini sudah jelas bahwa pemerintah harus mengusahakan kemakmuran rakyat. Ada semboyan “Kepentingan Umum Mengatasi Segala-galanya.” Siapakah yang menentukan kepentingan umum ini? Jawabnya adalah ‘penguasa’.

Sebelum masuk kedalam pembahasan lebih lanjut perlu dikemukakan beberapa
istilah penting berkenaan dengan hal di atas, seperti: ²⁶

Saluspublica Suprema Lex
Artinya, Kepentingan Umum mengatasi segala undang-undang. Undang-undang
yang tidak sesuai dengan Kepentingan Umum harus dapat dicabut. Kepentingan
umum menjadi hukum tertinggi. Jadi arti seluruhnya adalah bahwa Kepentingan
Umum itu dapat melanggar hukum apa saja.²⁷

²⁴Samidjo, SH. Ilmu Negara. cet. 1. Bandung : CV Amico, 1992, hal.216.
²⁵Tim Pengajar Ilmu Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Op.cit, hal.57. ²⁶Ibid, hal.61.
²⁷Berkenaan dengan tipe-tipe negara yang berupaya mengkonsentrasikan tujuannya untuk kemakmuran rakyat itu, dapat digolongkan secara tidak tegas dalam beberapa tipe, antara lain:

^{Tipe Negara Kekuasaan Absolut atau Polizei Staat.}
^{Tipe Negara Liberal.}
^{Tipe Negara Hukum Formal.}
Tipe Negara Hukum Material

Untuk selanjutnya kita akan membahas Tipe-tipe Negara Hukum ini satu persatu.

Polizei Staat.
Tipe negara ini adalah suatu tipe negara absolut yang mendudukkan (pemerintah) negara itu sebagai pelaksana kemakmuran rakyat, dan menafikan peran rakyat untuk menjalankan kemakmuran. Pada masa ini Negara dianggap sama dengan elit penguasa, sebagaimana tercermin dalam ungkapan “L’etat e’ est moi”, yang artinya, Negara adalah saya (raja)! Disini berlaku ‘Pricep Legibus Solute Est’ yang mendudukan penguasa sebagai penentu segala-galanya untuk rakyat, tetapi tidak memberikan peran penting bagi rakyat. “Kepentingan Umum” hanya boleh ditafsirkan secara sepihak oleh raja-penguasa.
Sehingga ‘kepentingan umum menurut raja’ adalah undang-undang tertinggi yang tidak bisa dilanggar. Istilah polizei disini memang sama dengan policie, tetapi tidak hanya diartikan sebagai tugas mengamankan negara saja, melainkan termasuk juga tugas memakmurkan negara, seperti membangun jalan, membuat jembatan, mendirikan sekolah dan lain-lain. Aliran ekonomi yang mempengaruhi perkembangan polizei staat ini adalah Merkantilisme atau Kameralistik. Aliran ini mengupayakan kekayaan (terutama emas) yang sebanyak mungkin untuk negara. Secara singkat disebutkan bahwa Merkantilisme menghendaki adanya neraca perdagangan yang aktif. Aliran ini mempengaruhi cara berfikir penguasa waktu itu, sehingga kemakmuran perlu dimasukkan kedalam tujuan negara dan inilah yang dinamakan sebagai Polizei Staat. Esensinya adalah bahwa Kemakmuran itu adalah hak seluruh rakyat, tetapi yang melaksanakan bukan rakyat. Cara-cara memakmurkan dilaksanakan secara absolut oleh pemerintah negara (Negara dalam status positif), sehingga tipe ini cenderung disebut Monarki Absolut.
Tipe Negara Liberal.
Tipe negara hukum liberal ini dilahirkan sebagai reaksi atau antithese dari kondisi yang dialami dalam suatu negara kekuasaan absolut (polizie staat). Dalam polizie staat peran penguasa (raja yang dikelilingi para bangsawan) sangat besar. Status yang mendudukkan pemerintah negara (baca penguasa) secara dominan menyelenggarakan kebutuhan-kebutuhan rakyat (memakmurkan) adalah status positif. Sementara itu golongan pengusaha kaya mendesak raja dan golongan bengsawan untuk tidak ikut campur terlalu banyak dalam urusan bisnis mereka dalam ikut berupaya memakmurkan rakyat. Desakan yang menginginkan status negatif bagi negara itu diprakarsai oleh orang-orang yang
berpikiran bebas atau beraliran Liberalisme. (Libere = Bebas). Dalam pikiran para tokoh liberalisme itu ada dualisme yang ditawarkan. Pertama, penguasa hanya menjalankan tata tertib saja; pertahanan keamanan dan menjadi fasilisator. Kedua, rakyat diberi kesempatan yang luas untuk menyelenggarakan sendiri kebutuhan-kebutuhannya untuk kemakmuran
bersama. Jellinek menjelaskan hal ini dalam suatu “Status Theorie”, yang mempersoalkan hubungan warga negara dengan Negara, sebagai berikut:
Pertama, dipandang dari sisi rakyat :
a. Status Aktif : rakyat ikut serta aktif dalam pemerintahan.
b. Status Pasif : rakyat tunduk pasif pada pemerintah negara.
Kedua, dipandang dari sisi negara :
a. Status Negatif : Negara tidak ikut campur dalam urusan rakyat.
b. Status Positif : Negara menyelenggarakan kebutuhan untuk kemakmuran rakyat.

Teori Status ini penting untuk menganalisa berbagai perkembangan dalam teori dan praktek kenegaraan sepanjang zaman. Seberapa jauh derajat hubungan penguasa (pemerintah negara) dan rakyat dalam menjalankan kehidupan sosial-ekonomi-hukum sepanjang sejarah akan mempengaruhi efektif dan efisiennya pencapaian kemakmuran dan perlindungan hak asasi warga negara.
Tipe Negara Hukum Formil.

2. Princep Legibus Solutus est

Tipe negara hukum (rechtstaat) dalam bentuknya yang awal adalah Negara Hukum Liberal. Korelasi antara pandangan liberalisme dengan kepentingan akan hukum formil adalah sangat kuat. Negara Hukum telah menjadi istilah tehnis kenegaraan yang tidak dapat diabaikan begitu saja. Dalam hal ini Rechtstaat juga merupakan reaksi atau antithese dari Polizei Staat. Pangangan liberal yang ingin mendudukkan negara hanya sebagai pemegang tata-tertib saja tentu menimbulkan konsekuensi bahwa negara membutuhkan biaya (anggaran) untuk menjalankan tugas-tugasnya. Pendapatan negara yang terbesar dapat diraih adalah dengan menarik pajak dari rakyat.

Penarikan pajak ini tentu saja memerlukan persetujuan dari rakyat dan tentu pula menyinggung persoalan hak yang paling dasar dari rakyat, yaitu hak asasinya untuk memiliki pendapatan sendiri atas apa yang diusahakan. Untuk resminya legalitasnya) pemerintah negara kemudian mengadakan peraturan-peraturan tentang pajak, peraturan-peraturan itu tertulis, dan lama-kelamaan menimbulkan undang-undang atau hukum tertulis secara formil. Dalam kasus ini lahirlah apa yang disebut Negara
Hukum Formil karena dalam segala tindakan-tindakannya penguasa itu memerlukan bentuk hukum tertentu (formil), dan formalitas ini adalah bentuk undang-undang (wet). Didalam tipe Negara Hukum Formil ini diperlukan syarat-syarat tertentu. Unsur-unsur itu adalah:

a. Pengakuan terhadap Hak Asasi Manusia (grondrechten). Hak-hak dasar ini harus dijamin (dengan undang-undang dan adanya Pemisahan Kekuasaan) dan dipertahankan jangan sampai dilanggar.
b. Pemisahan Kekuasaan dalam Negara (sheding van machten). Pemisahan kekuasaan ini adalah ciri esensial dari negara hukum. Tidak semua negara yang ada hukumnya dapat dikatakan sebagai negara hukum. Negara hukum adalah suatu konsep politis-yuridis tersendiri, sedang negara berhukum adalah kenyataan empiris-sosiologis yang nyata. Jadi, suatu negara yang memiliki hukum (berhukum) belumlah tentu sesuai dengan konsep “Negara Hukum”.
c. Pemerintahan harus berdasarkan Undang-undang (Wetmatigheid van bestuur). Setiap tindakan atau perbuatan ‘memerintah’ dari pemerintah negara haruslah memiliki dasar hukum dalam bentuk undang-undang atau hukum tertulis.
d. Adanya Pengadilan Administrasi (Administrative Rechtspraak). Tujuan diperlukannya pengadilan administrasi ini adalah mengadili sengketa antara pemerintah (penguasa) dengan warga negara (yang dikuasai). Pengadilan Khusus ini dibentuk untuk kasus-kasus yang tidak dapat diadili oleh pengadilan biasa, sebab belum termasuk perkara pidana maupun perdata. Biasanya yang menjadi obyek sengketa adalah adanya Surat Keputusan yang dikeluarkan secara sewenang-wenang oleh pejabat negara atau instansi pemerintah.

Empat hal inilah yang menjadi ciri pokok dari negara hukum formil. Ciri pokok negara hukum formil ini banyak dipegang teguh oleh sebagian besar dari negara-negara Eropa Kontinental, seperti Jerman, Perancis dan Belanda. Karena Indonesia adalah negara bekas jajahan Belanda, maka secara struktur kita mengikuti aliran Kontinental.

4 Negara Hukum Materiil (Negara Kesejahteraan/Kemakmuran)

Negara Hukum Materiil ini lebih dikenal sebagai Negara Kesejahteraan (Welfare State/Social Service State/Wolfahrt State). Pada tipe Negara Hukum Materiil ini tidak lagi terlalu mementingkan bentuknya (formnya), tetapi yang dipentingkan adalah isinya (materi), yaitu Kemakmuran Rakyat. Isi ini menjadi tujuan utama, yaitu suatu kondisi welfare dari seluruh rakyat. Tidak setiap tindakan pemerintah harus
didahului dengan adanya undang-undang (Undang-undang formil). pemerintah/penguasa dapat bertindak tanpa peraturan/undang-undang, misalnya dalam hal memungut sumbangan untuk bencana alam, esensinya pemerintah boleh bertindak sepanjang untuk kepentingan kemakmuran rakyat yang nyata, walaupun tidak ada undang-undangnya. Tindakan ini dalam ilmu hukum administrasi negara
bisa masuk dalam kewenangan diskresioner dari pejabat negara. Tidak lagi berdasarkan undang- undang semata (gebonden bestuur), jadi boleh bebas mengeluarkan policy/kebijakan asalkan sesuai dengan tujuan kemakmuran rakyat (vrij bestuur).

Artinya, Raja membuat undang-undang untuk negara. Hanya raja yang dapat
mengurus kepentingan negara dan rakyat warga negara. Jadi jelas terlihat bahwa
penguasa atau raja itu yang menentukan segala-galanya untuk rakyat tetapi tidak
atau bukan dilaksanakan oleh rakyat.

Pada dasarnya secara makro teori mengenai tujuan negara itu dibagi menjadi dua
bagian besar. Pertama, tujuan negara yang berdimensi sekuler dan duniawi semata.
Kedua, tujuan negara yang berdimensi religius dan spiritual semata. Negara sekuler
biasanya cenderung memperhatikan perkembangan kemakmuran rakyat semata tanpa memperhatikan secara serius dimensi keagamaan (spiritual). Sedangkan Negara religius (non-sekuler) cenderung mengabaikan perkembangan ekonomi rakyatnya, karena terlampau menekankan hal yang spiritual daripada material. Namun demikian perkembangan zaman manunjukkan adanya konvergensi, semacam pendekatan antara keduanya. Bagaimanapun juga aspek bathiniah atau kondisi spiritual suatu masyarakat tidaklah bisa diabaikan dalam dunia serasional apapun. Suatu kenyataan bahwa manusia adalah mahluk jasmani dan ruhani sekaligus. Ketika aspek yang satu diabaikan maka ia akan menjadi labil. Kebahagiaan yang diperoleh akan menjadi semu dan timpang. Oleh sebab itu Negara sebagai organ sosial yang etis, harus memberikan kontribusi bagi manusia untuk mengarahkan hidupnya ke arah kehidupan yang lebih baik

Demikian secara ringkas masalah tujuan negara yang akhirnya dihubungkan pula
dengan tipe-tipe negara modern pada saat ini. Sementara itu berkaitan erat dengan
perubahan terhadap UUD 1945 dimaksud sampai seberapa jauh telah memenuhi
substansi prinsip maupun antara praktek dan teori telah dapat berjalan serta saling
berkesesuaian. Melalui teori-teori tersebut di atas setidaknya dapat lebih mempermudah identifikasi tentang bagaimana memaknai semangat nasionalisme yang terumuskan dalam perubahan-perubahan UUD 1945.

C. Perkembangan Teori Kedaulatan

Teori ini lahir secara kontroversial dalam panggung politik sejarah kekuasaan negara. Bagaimana mungkin “rakyat” dapat berkuasa atas dirinya sendiri dan dapat memerintah dirinya sendiri? Dalam zaman yang hanya dilingkupi oleh kekuasaan para
penguasa yang menyebut dirinya sebagai raja, maka pemikiran untuk menempatkan
rakyat sebagai penguasa tertinggi atau pemegang kedaulatan adalah suatu pikiran yang gila dan mustahil. Namun demikian gagasan kedaulatan rakyat ini kemudian terus berkembang dalam diskusi teori kenegaraan dan juga praktek trial and error baik di Perancis, Amerika, hingga akhirnya diikuti oleh hampir seluruh negara di dunia. Arus deras demokrasi telah merombak struktur monarki, minimal menjadi monarkhi parlementer atau menjadi hancur sama sekali digantikan dengan sistem Republik Demokrasi.

Timbulnya teori kedaulatan rakyat ini jelas sebagai reaksi atas teori kedaulatan
raja yang kebanyakan menghasilkan tirani dan kesengsaraan bagi rakyat. Bapak teori
kedaulatan rakyat ini adalah Jean Jacques Rousseau yang menggemakan kekuasaan
rakyat lewat bukunya “Du Contract Social”. Dalam teori fiksinya mengenai “perjanjian
masyarakat” (Kontrak sosial), ia menyatakan bahwa dalam suatu negara, natural liberty telah berubah menjadi civil liberty dimana rakyat memiliki hak-haknya. Kekuasaan rakyat sebagai yang tertinggi dalam hal ini melalui perwakilan yang berdasarkan suara terbanyak (general will volonte generale). Volonte generale harus berdasarkan kepentingan dari golongan yang terbanyak. Jadi apabila hanya kepentingan satu golongan yang diutamakan, walaupun mendapat suara terbanyak (general), maka bukan menjadi apa yang disebut kepentingan umum.²⁸Ajaran Rousseau ini terlalu murni, sedangkan apa yang dikatakan oleh Rousseau sebagai keputusan dari suara terbanyak (mayoritas) yang membawakan kepentingan umum, tidak pasti selalu benar. Apa yang didukung oleh suara terbanyak itu tidak lagi mempersoalkan tentang kebenaran yang hendak dikejar melainkan mempersoalkan tentang menang atau kalah. Disinilah letak penyelewengan dari sistem mayoritas yang tidak mengejar kebenaran lagi, melainkan mengejar kemenangan.²⁹

Selanjutnya berkembang teori kedaulatan negara ini juga sebagai reaksi dari teori
kedaulatan rakyat. Namun demikian teori ini sebenarnya melanggengkan dan
melangsungkan teori kedaulatan raja dalam suasana kedaulatan rakyat. Ajaran ini timbul di Jerman untuk mempertahankan kedudukan raja yang pada waktu itu mendapat dukungan dari tiga lapisan masyarakat yang besar sekali pengaruhnya, yaitu: (1) golongan bangsawan atau junkertum; (2) golongan angkatan perang atau militer; (3) golongan birokrasi. Golongan cendekiawan pendukung raja yang tergabung dalam mazhab Deutch Publizisten Schule (DPS) membentuk ajaran kedaulatan rakyat yang sudah mulai populer.³⁰Dalam teori kedaulatan raja ini pengertian “negara” yang abstrak itu dikonkritkan dalam tubuh raja. Ajaran ini disebut Verkulprings theorie yang artinya negara menjelma dalam tubuh raja. Disini negara berdaulat karena rakyat, selanjutnya kedaulatan itu dimiliki oleh negara yang dimanifestasikan pada diri raja. Sehingga pada hakekatnya ajaran ini sama dengan ajaran teori kedaulatan raja, hanya saja ajaran ini dibuat sedemikian rupa sehingga dapat diterima oleh rakyat karena berpangkal dari kedaulatan rakyat dan memberi kedok bagi kedaulatan raja yang sudah usang.

Teori kedaulatan hukum ini timbul sebagai penyangkalan terhadap teori kedaulatan negara. Teori ini dikemukakan oleh Krabbe yang menunjukan bahwa kekuasaan yang tertinggi tidak terletak pada raja, tidak juga pada “negara”, tetapi berada pada hukum yang bersumber pada kesadaran hukum dari setiap orang. Ajaran Krabbe ini
muncul sebagai reaksi terhadap teori kedaulatan negara. Dalam ajaran kedaulatan negara, hukum didudukan lebih rendah dari negara, artinya bahwa “negara” tidak tunduk pada hukum, karena hukum diartikan sebagai perintah-perintah dari negara itu sendiri (bentuk imperatif dari suatu norma). Karena hal ini timpang, maka Krabbe berfaham pada kedaulatan Hukum, sebab berkaitan dengan hak asasi dari rakyat sudah semestinya negara tidak boleh melanggarnya. Kalaupun hendak mengadakan perubahan harus dengan persetujuan rakyat. Oleh sebab itu hak-hak asasi yang bersumberkan kepada ‘kesadaran hukum rakyat’ menunjukan lebih tingginya kedudukan hukum daripada “negara”. Jadi hukumlah yang berdaulat.³¹

Perasaan akan hukum/keadilan ini terjelma dalam naluri hukum (Rechts Instink),
atau dalam bentuknya yang lebih sempurna, yaitu ‘kesadaran hukum’ (Rechts
bewustzijn), di dalam negara membentuk sesuatu yang abstrak, yang disebut “Legislative Power”. Dengan demikian Parlemen (Lembaga Perwakilan Rakyat) hanyalah suatu lembaga atau alat untuk menjelmakan kesadaran akan hukum (dan keadilan) dari rakyat. Di Amerika Serikat hal ini kita kenal dalam slogan “Government of Law, and not of men” (Pemerintahan dengan hukum, bukan oleh orang seorang ).³²

^{28 Padmo Wahjono, SH., Kuliah-Kuliah Ilmu Negara, op.cit, hal.163.
29 Moh.Kusnardi,SH. dan Bintan Saragih,SH., op.cit., hal.125.
30 Padmo Wahjono,SH., op.cit., hal. 163. 31 Ibid, hal. 164.}

D. Dua Cara Pandang Tentang Kedaulatan

Ada dua ajaran atau faham yang memberikan pengertian tentang kedaulatan ini.
Pertama Monisme, yang menyatakan bahwa kedaulatan adalah tunggal, tidak dapat
dibagi-bagi, dan pemegang kedaulatan adalah pemegang wewenang tertinggi dalam
negara (baik yang berwujud persoon atau lembaga). Jadi wewenang tertinggi yang
menentukan wewenang-wewenang yang ada dalam negara tersebut (Kompetenz- Kompetenz). Kedua, Pluralisme, ajaran yang menyatakan bahwa negara bukanlah satu- satunya organisasi yang memiliki kedaulatan (Harold J Laski). Banyak organisasi- organisasi lain yang ‘berdaulat‘ terhadap orang-orang dalam masyrakat. Sehingga, tugas negara hanyalah mengkoordinir (koordineren) organisasi yang berdaulat di bidangnya masing-masing. Keadaan ini oleh Baker disebutkan sebagai “Polyarchisme”. Di lingkungan ajaran Katholik dikenal dengan nama “subsidiaristeit beginsel” (prinsip subsidiaritas). Ajaran Pluralisme ini lahir karena ajaran Monisme terlalu menekankan soal kekuatan atau menekankan (force) hukum dalam melihat masyarakat negara, dan kurang menekankan soal kehendak (will) dari rakyat seperti yang diajarkan Rousseau.³³

Apa yang dinarasikan di atas mengenai lima teori kedaulatan adalah berpegang
pada faham ketunggalan kedaulatan ( Monisme ) dengan pendekatan absolut. Sedangkan dalam teori-teori dengan pendekatan relatif lebih bermuara pada faham majemuk (Pluralisme).

Hal yang juga berkembang dalam khasanah teori kedaulatan ini adalah dimana
globalisasi dan interdepedensi yang semakin kuat di antara negara-negara di dunai saat ini akibat kemajuan teknologi informasi dan instrumen ekonomi yang terus berkembang. Sehingga kedaulatan menjadi semakin relatif dalam kaitannya dengan masalah hubungan internasional. Kedaulatan kedalam yang berlaku kuat selama ini telah direlatifisir oleh adanya konsep otonomi daerah dan federalisme. Sedangakan kedaulatan keluar dari suatu negara pada saat ini direlatifisir oleh hukum-hukum internasional dan konsep Hak Asasi Manusia (HAM) yang universal. Kedaulatan suatu negara menjadi relatif diantara kekuatan entitas-entitas lain yang dapat pula menjadi “state actors” sebagaimana multinational corporation dan organisasi internasional pada saat ini.

Hal lain yang berkenaan dengan ajaran teori kedaulatan adalah sebagai berikut:³⁴

Ajaran mengenai dasar kedaulatan ini biasanya dihubungkan dengan prinsip- prinsip bernegara. Ajaran ini mempunyai pengaruh pula pada persoalan sendi
pemerintahan, seperti soal desentralisasi. Hubungan teori kedaulatan hukum
dengan struktur organisasi negara adalah pada peraturan dasar hukum umum yang
dituangkan dalam format Undang-Undang Dasar atau Konstitusi.

^{32 Tim Pengajar Ilmu Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Teaching Material Ilmu Negara – 2001, hal.98.
33 Op.cit, hal.165.
34 Op.cit, hal.99.}

Ajaran kedaulatan ini juga dijadikan dasar dalam mempertahankan bentuk negara.
Misalnya, ajaran atau faham kedaulatan rakyat yang dikenal dalam idea
demokrasi itu menjadi karakter dalam bentuk yang dilawankan dengan bentuk
monarki (kedaulatan raja) atau diktatur. Jadi seringkali demokrasi tidak diartikan
hanya sebatas idea atau konsep melainkan juga menjadi suatu bentuk negara,
yaitu bentuk negara demokrasi.
Sumber-sumber kewibawaan penguasa negara seringkali disandarkan pada ajaran
kedaulatan pula. Kewibawaan kharismatik bisa muncul dari titisan kedaulatan
Tuhan dan bereaksi pada teori kedaulatan Raja. Namun kewibawaan rasional
muncul dari jabatan kekuasaan negara yang diperoleh dari proses pemilihan yang
demokratis dan didukung oleh rakyat banyak.

E. Sejarah Singkat Tumbuhnya Gagasan Kedaulatan Rakyat

Oleh para tokoh pergerakan saat itu, gagasan ini kemudian disebarluaskan ke
masyarakat. Mohammad Hatta bahkan memimpin beberapa rekannya menerbitkan
tabloid khusus sepuluh harian bernama Daoelat Ra’jat sejak tahun 1931. Dalam edisi
pertama majalah ini, Hatta mengajukan pikiran bahwa Indonesia Merdeka yang hendak dibangun haruslah mendasarkan diri atas kedaulatan rakyat. Namun, gagasan kedaulatan rakyat yang berkembang di Eropa Barat ketika itu, yang didasarkan pada paham individualisme dan liberalisme yang telah tumbuh dalam alam pikiran abad ke-18 dan 19 yang sudah dianggap ketinggalan. Jika kedaulatan rakyat sering disebut dengan istilah demokrasi, maka gagasan kedaulatan rakyat yang hendak dikembangkan oleh Hatta adalah demokrasi politik dan sekaligus ekonomi. Bahkan, menurut istilah Soekarno, demokrasi Indonesia adalah demokrasi sosial yang merupakan gabungan antara demokrasi politik dan demokrasi ekonomi. Gagasan Soekarno ini dikemukakan dalam tulisannya yang berjudul “Demokrasi Politik dan Demokrasi Ekonomi” yang dimuat secara berturut-turut dalam majalah Fikiran Ra’jat (FR) No.18 dan 19 tahun 1932.³⁵

Terhadap pendapat yang dikeluarkan baik oleh Soekarno maupun Hatta menimbulkan banyak komentar yang melahirkan perdebatan-perdebatan hangat seputar pemahaman kedaulatan rakyat dimaksud yang terjadi pada era sebelum kemerdekaan. Secara umum semua kelompok dalam pergerakan sepakat bahwa sifat kerakyatan yang dimaksud dalam demokrasi harus sesuai dengan budaya Indonesia sendiri, yang tentu saja, berbeda dengan Barat yang berlatar belakang filsafat dan budaya individualisme, tidak serta-merta menjadikan mereka terposisikan dalam Marxisme yang merupakan antitesis atas individualisme-liberalisme-kapitalisme itu. Baik Soekarno, Hatta maupun hampir semua tokoh lain menghendaki keaslian.³⁶

Yang diidealkan oleh para pemimpin pergerakan ketika itu, justru adalah paham
kolektivisme. Gagasan kolektif ini dipandang sebagai suatu kombinasi kreatif dari
berbagai paham yang mereka kritik, baik gagasan individualisme, liberalisme,kapitalisme dan imperialisme di satu pihak maupun komunisme dan fasisme di pihak lain.^{37 38}

^{35 Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H., Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, cet.1, (Jakarta : PT. Ichtiar Baru Van Hoeve, 1994), hal.28-29.
36 Ibid, hal.30.}
^{37 Ibid, hal.31.
38 Dalam Daoelat Ra’jat maupun dalam Fikiran Ra’jat, dapat ditemukan banyak tulisan yang mengulas
dan menkritik paham-paham seperti itu. Sebaliknya, paham kolektivisme justru dianggap sebagai sesuai dengan sifat-sifat bangsa Indonesia sendiri dan diidealkan sebagai antitesis terhadap paham individualismeliberalisme. Namun, karena kolektivisme ini lebih merupakan antitesis atas individualisme-liberalisme ketimbang sintesis individualisme vs. komunisme, maka gagasan ini dianggap cenderung mirip dengan komunisme, maka gagasan ini tidak sedikit mendapat kecaman. Paha mini dianggap cenderung mirip dengan komunisme dan bertentangan dengan Islam yang notabene merupakan agama yang dianut oleh sebagian terbesar penduduk Indonesia}

Terlepas dari semua perdebatan yang terjadi pada masa tersebut, baik mengenai
kedaulatan maupun kolektivisme, memberikan indikasi bahwa proses penggodokan
pemikiran yang nantinya mempengaruhi pokok pikiran yang dituangkan ke dalam
undang-undang dasar, sebenarnya sudah berlangsung jauh sebelum Indonesia merdeka. Dari uraian ini, setidak-tidaknya dapat dikemukakan adanya dua antinomi pemikiran yang diperdebatkan menjelang Indonesia merdeka. Pertama adalah antinomi antara individualisme versus kolektivisme; kedua, antinomi antara gagasan asing dengan keaslian budaya lokal. Perumusan gagasan tidak dilakukan dengan cara menelan mentah- mentah pikiran yang diperoleh dari luar, tetapi tidak pula secara membabi-buta meneruskan tradisi budaya lokal yang tidak sesuai lagi dengan tuntutan zaman.³⁹

Memang harus diakui bahwa dalam penjelasan UUD 1945 dinyatakan dengan tegas bahwa UUD 1945 mengutamakan prinsip kolektivisme atas individualisme. Secara
tersurat, UUD 1945 lebih mengutamakan kepentingan umum, kepentingan negara di atas kepentingan individu ataupun golongan. Tetapi jika ditelaah lebih dalam, kecenderungan mengutamakan kolektivitas di atas individualitas ini sebenarnya hanya ditafsirkan oleh para perumus UUD 1945 secara situasional, dimana keinginan untuk menentang paham individualisme dan liberalisme begitu kuat pada masa itu. Artinya, situasi zaman ketika itu memang mengharuskan perumusan dibuat dengan semangat demikian itu. Karenanya, secara hakiki, yang diidealkan bukan kolektivisme itu sendiri, tetapi prinsip keseimbangan di antara individualisme versus kolektivisme itu. Semangat keseimbangan inilah yang tercermin dalam perdebatan-perdebatan yang dikemukakan sebelumnya. Dalam semangat keseimbangan inilah gagasan kedaulatan rakyat, baik dibidang politik maupun dibidang ekonomi itu didiskusikan, diperdebatkan dan kemudian dirumuskan menjadi muatan UUD 1945. Gagasan yang mencakup demokrasi politik dan ekonomi yang dikembangkan menjadi rumusan pokok pikiran UUD 1945, merupakan usaha penyeimbang yang dilakukan sejak lama terhadap paham individualisme versus kolektivisme itu di satu pihak, dan paham asing versus paham lokal (asli) di lain pihak. Kombinasi ini diusahakan sebegitu rupa, sehingga keseimbangan antara paham yang menekankan individu dengan yang menekankan masyarakat, terwujud secara harmonis di bidang politik maupun ekonomi. Artinya, gagasan kedaulatan rakyat Indonesia itu bersifat khas dengan mencakup gagasan demokrasi politik dan ekonomi sekaligus,
dimana keduanya berada di antara kutub paham individualisme dan kolektivisme.⁴⁰

^{39 Ibid, hal.34.
40 Loc.cit}

Upaya penulis melalui uraian di atas adalah untuk memberikan deskripsi yang
harapannya dapat memberikan suatu gambaran umum tentang kompleksitas yang ada dalam kaitannya dengan pemahaman kedaulatan rakyat itu sendiri. Khasanah
pemaahaman maupun perspektif seseorang dalam memotret kedaulatan rakyat sudah barang tentu tidak dapat dikatakan satu sama lain serupa dan identik. Namun, dengan menggali secara umum latar belakang kedaulatan rakyat sebelum kemerdekaan Indonesia setidaknya menunjukkan betapa alotnya perdebatan, yang menurut hemat penulis masih sarat dengan idealisme dan kepentingan bangsa. Hanya sekedar tambahan, selain nilai filosofis, historis dan sosiologis yang dapat diserap tetapi perlu juga di contoh semangat nasionalisme yang tinggi yang relatif steril dari kekuasaan, kekuatan uang dan anasir- anasir lainnya.

F. Pembatasan Konsep Konstitusi dan Kedaulatan Rakyat

Prof. Padmo Wahyono, S.H. menyatakan bahwa konstitusi adalah seperangkat
peraturan yang mengatur mengenai tata cara bernegara suatu bangsa. Dengan kata lain konstitusi itu memuat atau menggambarkan bagaimana keadaan organisasi suatu negara.⁴¹Pendapat lain menyatakan bahwa istilah konstitusi pada umumnya digunakan untuk menggambarkan keseluruhan sistem ketatanegaraan yaitu berupa kumpulan peraturan yang membentuk, mengatur atau memerintah negara, baik yang tertulis maupun tidak tertulis.⁴²Dalam praktek kenegaraan istilah konstitusi (verfassung) sering diartikan sama dengan Undang-Undang Dasar (Grundgesetz). Hal ini terjadi karena pengaruh faham kodifikasi yang menghendaki semua peraturan hukum harus tertulis untuk mencapai kesederhanaan, kesatuan dan kepastian hukum. Pada dasarnya konstitusi mempunyai pengertian yang lebih luas dari Undang-Undang Dasar karena meliputi peraturan-peraturan baik yang tertulis maupun yang tidak tertulis.

Secara teoritis kita mengenal ada dua sifat konstitusi, yaitu konstitusi yang
fleksibel (luwes) dan konstitusi yang rigid (kaku). Mengenai ukuran apakah suatu
konstitusi bersifat luwes atau kaku adalah masalah apakah konstitusi tersebut mudah atau tidak dirubah dan apakah mudah atau tidak mengikuti perkembangan zaman.

Cara merubah konstitusi. Pada hakekatnya konstitusi merupakan hukum dasar yang tingkatannya merupakan hukum tertinggi bagi peraturan-peraturan hukum lainnya. Oleh karena itu untuk merubahnya memerlukan suatu prosedur yang harus diatur dengan teliti dan bahwa rakyat memang menganggap betul-betul perlu untuk mengadakan perubahan. Menurut Strong apabila suatu Undang- Undang Dasar memuat suatu prosedur perubahan yang sama dengan undang- undang biasa disebut bersifat fleksibel/luwes. Sedangkan Undang-Undang Dasar yang mengatur cara perubahan yang khusus berbeda dengan cara perubahan undang-undang, disebut bersifat rigid/kaku. ⁴³
Mudah atau tidak mengikuti perkembangan zaman. Apabila suatu Undang- Undang Dasar memuat ketentuan-ketentuan yang bersifat pokok-pokok saja, maka Undang-Undang Dasar tersebut akan mudah mengikuti perkembangan zaman. Hal ini karena untuk pengaturan lebih lanjut dari ketentuan-ketentuan pokok tersebut dapat diserahkan pada ketentuan yang lebih rendah yang lebih mudah proses pembuatan dan perubahannya. Dalam hal ini Undang-Undang Dasar tersebut bersifat fleksibel. Selanjutnya, suatu Undang-Undang Dasar adakalanya selain memuat hal-hal yang pokok juga mengatur hal-hal yang dianggap penting. Ukuran penting itu sendiri sifatnya amat relatif dan temporer karena sering berubah-ubah. Apa yang sekarang dianggap penting mungkin dalam waktu singkat menjadi tidak penting, sehingga Undang-Undang Dasar terpaksa harus sering mengalami perubahan. Akibatnya kewibawaan dari Undang-Undang Dasar menjadi merosot. Selain itu setiap perubahan yang dikehendaki oleh rakyat tidak dapat segera terlaksana, karena harus diikuti dengan perubahan Undang- Undang Dasar yang memerlukan prosedur yang khusus. Dengan demikian Undang-Undang Dasar menjadi sulit mengikuti perkembangan masyarakat dan bersifat rigid/kaku.

^{41 Prof.Padmo Wahyono, SH., Negara Republik Indonesia, cet.2, ( Jakarta : CV. Rajawali, 1986 ), hal. 67
42 Drs.Rozikin Daman, Hukum Tata Negara, cet.1, ( Jakarta : PT.Raja Grafindo Persada, 1993 ), hal. 88.
43 Prof. Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, cet.14, (Jakarta : PT. Gramedia Pustaka Utama, 1992), hal. 114.}

Selain kedua ukuran di atas, suatu Undang-Undang Dasar diartikan fleksibel atau
kaku juga ditentukan oleh adanya kekuatan yang nyata dalam masyarakat yang
merupakan suatu pengertian politis. Apabila kekuatan penguasa menghendaki suatu
perubahan terhadap Undang-Undang Dasar, maka meskipun Undang-Undang Dasar
tersebut bersifat rigid tetap akan diadakan perubahan. Sebaliknya meskipun suatu
Undang-Undang Dasar bersifat fleksibel akan tetapi pihak penguasa tidak menghendaki perubahan, maka tidak akan ada perubahan. Dengan demikian apabila kekuatan politis yang ada mampu bertahan lama sehingga Undang-Undang Dasar tetap bertahan dan tidak pernah mengalami perubahan, maka Undang-Undang Dasar tersebut bersifat rigid/kaku. Akan tetapi apabila dalam kondisi kekuatan politis yang ada Undang-Undang Dasar sering mengadakan perubahan untuk mengikuti perkembangan dalam masyarakat, maka Undang-Undang Dasar tersebut bersifat fleksibel/luwes.

Konsepsi kedaulatan rakyat yang akan dibahas dalam tulisan ini dibatasi pada
kedaulatan internal dalam arti hubungan antara rakyat dengan penyelenggara negara. Dengan demikian, konsep kedaulatan rakyat yang bersifat eksteranal, dalam hubungan antara negara Republik Indonesia yang berdaulat dengan negara berdaulat lainnya tidak akan disinggung disini, karena merupakan objek ilmu Hukum Internasional.⁴⁴

Konsep kedaulatan rakyat

Sebelum dibahas lebih jauh perlu kiranya kita mengkaji kembali teori kedaulatan
rakyat. Teori Kedaulatan dalam khazanah ilmu negara merupakan teori yang
sangat penting. Seluruh pembicaraan mengenai kekuasaan suatu institusi besar
yang disebut sebagai negara mau tidak mau harus membicarakan hal ini dalam
perkembangannya. Pertanyaan sentral dalam teori ini adalah siapakah atau apakah
yang memiliki kekuasaan tertinggi dalam suatu negara, siapa atau apa pula instrumen yang melaksanakan kedaulatan ini dalam kondisi faktualnya sehingga
keberadaan suatu negara dapat berjalan efektif. ⁴⁵

^{44 Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H., Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, cet.1, (Jakarta : PT. Ichtiar Baru Van Hoeve, 1994), hal.5.
45 Tim Pengajar Ilmu Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Teaching Material Ilmu Negara – 2001, hal 97.}

Teori kedaulatan rakyat ini lahir secara kontroversial dalam panggung politik
sejarah kekuasaan negara. Bagaimana mungkin “rakyat” dapat berkuasa atas
dirinya sendiri dan dapat memerintah dirinya sendiri? Dalam zaman yang hanya
dilingkupi oleh kekuasaan para penguasa yang menyebut dirinya sebagai raja,
maka pemikiran untuk menempatkan rakyat sebagai penguasa tertinggi atau
pemegang kedaulatan adalah suatu pikiran yang gila dan mustahil. Namun
demikian gagasan kedaulatan rakyat ini kemudian terus berkembang dalam
diskusi teori kenegaraan dan juga praktek trial and error baik di Perancis,
Amerika, hingga akhirnya diikuti oleh hampir seluruh negara di dunia. Arus deras
demokrasi telah merombak struktur monarkhi, minimal menjadi monarkhi
parlementer atau menjadi hancur sama sekali digantikan dengan sistem Republik
Demokrasi.

Timbulnya teori kedaulatan rakyat ini jelas sebagai reaksi atas teori kedaulatan
raja yang kebanyakan menghasilkan tirani dan kesengsaraan bagi rakyat. Bapak
teori kedaulatan rakyat ini adalah Jean Jacques Rousseau yang menggemakan
kekuasaan rakyat lewat bukunya “Du Contract Social”. Dalam teori fiksinya
mengenai “perjanjian masyarakat” (Kontrak sosial), ia menyatakan bahwa dalam
suatu negara, natural liberty telah berubah menjadi civil liberty dimana rakyat
memiliki hak-haknya. Kekuasaan rakyat sebagai yang tertinggi dalam hal ini
melalui perwakilan yang berdasarkan suara terbanyak (general will volonte
generale). Volonte generale harus berdasarkan kepentingan dari golongan yang
terbanyak. Jadi apabila hanya kepentingan satu golongan yang diutamakan,
walaupun mendapat suara terbanyak (general), maka bukan menjadi apa yang
disebut kepentingan umum.⁴⁶Ajaran Rousseau ini terlalu murni, sedangkan apa
yang dikatakan oleh Rousseau sebagai keputusan dari suara terbanyak (mayoritas)
yang membawakan kepentingan umum, tidak pasti selalu benar. Apa yang
didukung oleh suara terbanyak itu tidak lagi mempersoalkan tentang kebenaran
yang hendak dikejar melainkan mempersoalkan tentang menang atau kalah.
Disinilah letak penyelewengan dari sistem mayoritas yang tidak mengejar
kebenaran lagi, melainkan mengejar kemenangan.⁴⁷

^{46 Padmo Wahjono, SH., Kuliah-Kuliah Ilmu Negara, cet. 1, (Jakarta : Ind.-Hill-Co, 1966); hal.163.
47 Moh.Kusnadi dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara, cet.3,(Jakarta: Gaya Media Pratama, 1988), hal.125.}

Sejarah telah membuktikan tentang latar belakang lahirnya teori kedaulatan rakyat
berikut perkembangan teori-teorinya yang terjadi. Semestinya pengundang- undang turut menyikapi fakta-fakta tersebut secara bijak agar tidak terjadi pemanfaatan kepentingan kelompok tertentu dalam mencapai kekuasaan, maupun alasan lainnya. Uraian singkat di atas bertujuan untuk sekedar memberikan perspektif lain dan oleh karenanya terhadap perumusan perubahan UUD 1945 dimaksud penulis menyikapinya sebagai suatu hal yang terlalu prematur dan kurang diperhatikannya latar belakang historis atau bahkan oleh sementara kalangan dikatakan sebagai upaya pemenggalan sejarah terhadap perumusan pasal UUD 1945.

Para founding fathers sebelumnya telah mewaspadai bahwa tidak semua masyarakat Indonesia memiliki pengetahuan, pemahaman, wawasan tentang konsep kenegaraan. Oleh karenanya diberikan suatu koridor lainnya dalam mengaplikasikan manifestasi kedaulatan rakyat tersebut dalam mekanisme perwakilan, dimana penulis akan membahasnya lebih lanjut dalam bagian 2 di bawah ini.

Perlu untuk diperhatikan kembali secara seksama apakah dengan dimanifestasikannya kedaulatan rakyat pada individu-individu masyarakat
tersebut bertujuan untuk menciptakan suatu perjanjian masyarakat dalam bentuk
baru ataukah berkaitan dalam penentuan besarnya kecilnya jumlah wakil rakyat
dalam lembaga pemerintahan? Paradigma semacam ini sebenarnya dapat
diperdebatkan sehubungan dengan tingkat kesadaran hukum masyarakat
Indonesia, yang apabila dilihat berdasarkan keseluruhan jumlah penduduk
Indonesia yang ada, maka tingkat pemahaman hukum masih tidak merata, bahkan
di bagian wilayah negara Republik Indonesia masih ada yang menganut aliran
animisme dan dinamisme. Pertanyaan selanjutnya apakah pasal tersebut telah
mencerminkan kondisi aktual masyarakat Indonesia yang sesungguhnya.

Kendala signifikan yang ada pada masyarakat Indonesia secara global berkenaan
dengan tingkat kesadaran hukum yang rendah. Kondisi semacam ini telah diketahui secara umum oleh masyarakat luas, dimana hukum tidak dapat berjalan secara efektif karena faktor-faktor antara lain manipulasi bidang hukum baik dalam bentuk korupsi, kolusi maupun nepotisme, tetapi disamping itu juga dikarenakan tingkat pengetahuan dan pemahaman hukum masyarakat yang sangat rendah. Oleh karenanya pengundang-undang dapat mengadopsi sistem ataupun perundang-undangan yang telah baku pada suatu negara dan diterapkan dalam peraturan perundang-undangan di Indonesia, tetapi dengan turut mempertimbangkan faktor-faktor tersebut di atas yang termasuk dalam kategori permasalahan sosiologis dan antropologis bangsa Indonesia.

2. Implementasi kedaulatan rakyat

Perlu untuk diperhatikan bahwa teori perwakilan erat kaitannya dengan masalah
kedaulatan rakyat dan demokrasi. Dalam zaman modern kekuasaan rakyat tidak
lagi dilaksanakan secara langsung, tetapi disalurkan melalui lembaga perwakilan
sebagai realisasi pelaksanaan sistem demokrasi tidak langsung.⁴⁸Secara umum
kita mengenal lembaga perwakilan dengan sebutan Parlemen atau Dewan

Perwakilan Rakyat. Apabila menilik terhadap teori tentang implementasi kedaulatan rakyat berdasarkan Undang-Undang Dasar perlu diperhatikan lagi, apakah Undang-Undang Dasar merupakan perwujudan dari lembaga perwakilan. Oleh karenanya perlu untuk diperhatikan dalam menyikapi lembaga perwakilan ini dengan mengetahui adanya penggolongan dalam masyarakat terdiri atas penggolongan yang formal dan non formal. Termasuk dalam penggolongan formal adalah Partai Politik dan Golongan Fungsional. Banyak sarjana yang memberikan rumusan tentang partai politik. Akan tetapi secara umum partai politik diartikan sebagai sekelompok anggota masyarakat yang terorganisir secara teratur berdasarkan ideologi dan program tertentu, dimana ada keinginan dari para pimpinannya untuk mendapatkan kekuasaan negara terutama kekuasaan eksekutif melalui cara-cara konstitusional.Untuk itu diadakan seleksi kepemimpinan secara teratur dan berkala. ⁴⁹

Beberapa sistem partai yang kita kenal, misalnya sistem satu partai yang menurut
Duverger menyebabkan konsentrasi kekuasaan. Tidak mengherankan apabila
sistem partai tunggal ini dianut oleh negara Komunis dan negara-negara autokrasi.
Selain itu ada sistem dwi partai dan sistem multi partai. Sistem dwi partai apabila
dalam suatu negara hanya terdapat dua partai politik yang dominan dalam
mengendalikan pemerintahan. Sistem ini terutama terdapat pada sistem parlementer, yang pemerintahannya sangat stabil karena mendapat dukungan mayoritas di parlemen, dan yang tidak memerintah menjadi partai oposisi. Sedangkan dalam sistem multi partai, banyak aspirasi masyarakat yang terwakili tetapi biasanya pemerintahannya labil karena sulit mendapat dukungan mayoritas di parlemen. ⁵⁰

Golongan fungsional adalah anggota masyarakat yang mempunyai keahlian,
jabatan atau mempunyai fungsi tertentu dalam masyarakat. Umumnya mereka
termasuk dalam kelompok yang tidak pandai berpolitik, misalnya seniman, ulama,
buruh, dan sebagainya. Biasanya mereka menjadi anggota badan perwakilan
melalui cara pengangkatan. Karena mereka tidak pandai berpolitik, maka mereka
akan sulit terpilih bila melalui cara pemilihan.⁵¹

Demikian halnya dengan masyarakat Indonesia yang belum memiliki pengetahuan tentang kedaulatan tersebut turut terwakili didalamnya. Namun berbeda halnya dengan muatan perubahan pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang secara tegas menyatakan tentang implementasi kedaulatan rakyat adalah dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Sebagaimana telah terlebih dahulu diuraikan dalam bagian definisi tentang arti Undang-Undang Dasar, tetapi hal yang paling mendasar adalah tentang sumirnya konsep perwakilan dalam amandemen UUD 1945.

^{48 Tim Pengajar Ilmu Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Teaching Material Ilmu Negara – 2001, hal 139.
49 Moh.Kusnardi,S.H. dan Bintan Saragih,S.H., Ilmu Negara. Cet.3, (Jakarta: Gaya Media pratama,1994), hal. 267.
50 Ibid, hal. 269.
51 Op.Cit, h.151.}

Selayaknya orang awam, maka timbul pertanyaan-pertanyaan yang antara lain adalah bagaimana pelaksanaan konkrit konsep kedaulatan rakyat? Siapa (dalam
arti luas) yang akan menjalankannya? Apakah Undang-Undang Dasar telah mewakili kepentingan seluruh masyarakat atau hanya untuk kepentingan golongan tertentu saja? Apabila terdapat penyimpangan dan tidak terpenuhinya aspirasi masyarakat Indonesia dalam konteks sebagai pemegang kedaulatan tertinggi dalam negara, maka siapa yang akan bertanggung jawab? Apakah semangat kedaulatan rakyat sebagaimana yang dicita-citakan pada awal sebelum terbentuknya negara Republik Indonesia dalam tatanan kolektivitas dan terjaganya kelestarian budaya masyarakat tetap terjaga dan terpelihara dengan baik? Sebenarnya masih banyak pertanyaan-pertanyaan lainnya yang timbul dan masyarakat perlu untuk memperoleh klarifikasi lebih lanjut.

Terhadap penjelasan di atas diasumsikan perumusan pasal tersebut dengan bersandarkan pada pemikiran bahwa Indonesia adalah negara yang berdasar atas hukum dengan anggapan bahwa pola yang diambil tidak menyimpang dari pengertian negara hukum pada umumnya, dimana timbul pertanyaan apakah dalam konteks tersebut telah sepenuhnya disesuaikan dengan keadaan Indonesia. Tidak terlepas dari keadaan tersebut di atas, maka hal yang penting untuk diperhatikan adalah tentang aspek seberapa jauh suatu undang-undang dasar dapat sepenuhnya merepresentasikan dan mengimplementasikan kedaulatan masyarakat Indonesia dengan berbagai permasalahan yang multidimensi secara murni dan konsekwen. Meskipun sampai saat ini belum terjadi suatu gejolak yang mempengaruhi stabilitas kenegaraan secara mencolok sehubungan dengan perubahaan UUD 1945 ini, tetapi kondisi ini menurut hemat penulis merupakan salah satu hal yang perlu untuk diwaspadai.

Mengutip Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar pada Fakultas Hukum Universitas Indonesia yang disampaikan oleh Prof. Padmo Wahjono, S.H., tentang Indonesia ialah negara yang berdasar atas hukum berkenaan dengan pembahasan ini, yaitu didalam teori kenegaraan, pada pengertian rechtstaat sering dikaitkan dengan pengertian “demokratis”. Sehingga merupakan sesuatu yang ideal dalam bernegara, ialah
pola “Negara Hukum yang Demokratis” (demokratise rechtstaat), rumusan mana pernah dipakai dalam konstitusi R.I.S. dan Undang-Undang Sementara tahun 1950, suatu rumusan yang lazim didunia barat dalam suatu sistem parlementer. Inti perumusan ini ialah bahwa hukum yang berlaku dalam suatu Negara Hukum, haruslah yang terumus secara demokratis, yaitu memang dikehendaki oleh rakyat.

Hal lain yang berkenaan dengan ajaran teori kedaulatan adalah sebagai berikut:

Ajaran mengenai dasar kedaulatan ini biasanya dihubungkan dengan prinsip- prinsip bernegara. Ajaran ini mempunyai pengaruh pula pada persoalan sendi pemerintahan, seperti soal desentralisasi. Hubungan teori kedaulatan hukum dengan struktur organisasi negara adalah pada peraturan dasar hukum umum yang dituangkan dalam format Undang-Undang Dasar atau Konstitusi.
Ajaran kedaulatan ini juga dijadikan dasar dalam mempertahankan bentuk negara.
Misalnya, ajaran atau faham kedaulatan rakyat yang dikenal dalam idea demokrasi itu menjadi karakter dalam bentuk yang dilawankan dengan bentuk monarki (kedaulatan raja) atau diktatur. Jadi seringkali demokrasi tidak diartikan hanya sebatas idea atau konsep melainkan juga menjadi suatu bentuk negara, yaitu bentuk negara demokrasi.
Sumber-sumber kewibawaan penguasa negara seringkali disandarkan pada ajaran
kedaulatan pula. Kewibawaan kharismatik bisa muncul dari titisan kedaulatan Tuhan dan bereaksi pada teori kedaulatan Raja. Namun kewibawaan rasional muncul dari jabatan kekuasaan negara yang diperoleh dari proses pemilihan yang demokratis dan didukung oleh rakyat banyak.

Menurut pandangan Prof. Jimly Asshidiqie, S.H., dalam tulisannya Konsolidasi
Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat menyatakan bahwa perubahan Pasal 1 ayat (2) berdasarkan perubahan ketiga dari rumusan aslinya yang aslinya berbunyi, yang secara khusus mengatur tentang kedaulatan dan perwakilan, dimana isi daripada Pasal 1 ayat (2) versi amandemen 3 adalah “kedaulatan adalah di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat”. Dengan perubahan ini Majelis Permusyawaratan Rakyat tidak lagi memiliki kedudukan yang eklusif sebagai satu- satunya instansi pelaku atau pelaksana kedaulatan rakyat. Majelis Permusyawaratan Rakyat tidak lagi sepenuhnya melakukan kedaulatan rakyat. Karena disamping Majelis Permusyawaratan Rakyat ada pula lembaga-lembaga negara lain yang juga merupakan pelaku atau pelaksana kedaulatan rakyat, misalnya presiden yang dipilih secara langsung oleh rakyat adalah juga pelaksana kedaulatan rakyat.

Demikian pula dengan dalam hal-hal tertentu, seperti perubahan materi tertentu
dari Undang-Undang Dasar, sebelum dilakukan perubahan berdasarkan prosedur melalui kelembagaan Majelis Permusyawaratan Rakyat, dapat pula ditentukan diadakannya referendum untuk memintakan terlebih dahulu persetujuan rakyat berkenaan dengan rencana perubahan tersebut. Dengan adanya lembaga referendum ini, berarti Majelis Permusyawaratan Rakyat juga tidak dapat lagi disebut sebagai pelaksana kedaulatan rakyat dengan kewenangan yang bersifat mutlak. Ordening subject atau dimana locus of sovereignty berada tidak disebutkan lagi secara tegas, karena sifatnya tidak lagi tunggal, dan lagi pula dapat dimengerti dengan membaca pasal-pasal lain berkenaan dengan pelaksanaan kedaulatan rakyat itu. Bukankan memahami Undang-Undang Dasar tidak boleh hanya terpaku pada satu pasal saja? Dilain segi, yang juga penting ditegaskan dalam pasal di atas adalah bahwa kedaulatan rakyat itu dilakukan menurut Undang- Undang Dasar atau berdasarkan ketentuan konstitusi. Dalam praktek kedaulatan rakyat bisa saja tidak dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Karena itu, disini ditegaskan dianutnya prinsip constitutional democracy (demokrasi konstitusional) yang pada pokoknya tidak lain dari prinsip Negara Demokrasi yang berdasar atas hukum. sebagai sisi lain dari mata uang yang sama dengan prinsip negara hukum yang demokratis (demokratische rechtsstaat) yang sama-sama dianut dalam UUD 1945.⁵²

Menurut hemat penulis sangat menarik uraian yang dipaparkan oleh Prof. Jimly
tersebut di atas untuk dilihat dari perspektif yang berbeda. Sebagaimana jika ditinjau
secara tradisional masalah bentuk negara menurut teori Aristoteles. Ia engemukakan
teori kuantitas yaitu bentuk negara berdasar pada jumlah orang yang memerintah dan merupakan bentuk yang ideal. Selain itu Aristoteles juga mengemukakan teori kualitas yang merupakan pemerosotan bentuk negara ditinjau dari sudut kualitas orang yang memerintah. Artinya apakah ia memerintah untuk kepentingan umum atau untuk kepentingan sendiri/kelompok. Menurut Aristoteles ada tiga bentuk negara berdasar jumlah orang yang yang memerintah, yaitu:

Monarkhi/Kerajaan, yaitu pemerintahannya dilaksanakan oleh satu orang untuk
kepentingan seluruh rakyat. Apabila orang yang memerintah kemudian melaksanakan pemerintahan untuk kepentingannya sendiri maka bentuk monarkhi berubah atau merosot menjadi tirani/diktatur.
Aristokrasi, yaitu pemerintahan oleh sekelompok orang misalnya para ahli filsafat
atau para cendekiawan yang merupakan orang yang baik-baik, dan melaksanakan
pemerintahan untuk kepentingan rakyat. Apabila sekelompok orang yang memerintah ini melaksanakan pemerintahan untuk kepentingan kelompoknya sendiri, maka bentuk aristokrasi akan merosot menjadi Oligarchie. Dalam hal ini pemerintahan dilaksanakan untuk kepentingan orang-orang yang kaya, dan bentuk pemerosotannya adalah Plutokrasi. 3. Politeia, yaitu pemerintahan oleh seluruh orang untuk kepentingan seluruh rakyat.
Apabila pemerintahan dilaksanakan oleh orang-orang yang sama sekali tidak tahu masalah pemerintahan, maka bentuk politeia akan berubah/merosot menjadi Demokrasi ⁵³

Penulis dalam hal ini menilik pada uraian butir ketiga, dimana dikatakan oleh Aristoteles bahwa Demokrasi adalah bentuk pemerosotan dari Politeia, hal ini terjadi
dikarenakan pada tatanan demokrasi tersebut dapat dibayangkan apabila satu individu dengan individu yang lain saling beranggapan bahwa dirinyalah yang lebih memahami tentang apa itu demokrasi. Sehingga yang tercipta adalah kekacauan dan bukannya ketertiban. Hanya terminologi demokrasi lebih akrab untuk didengar oleh masyarakat awam sekalipun. Bahkan orang yang mengatakan paling demokrasi justru orang tersebut adalah orang yang paling tidak demokrasi, dan tidak jarang dari mereka-mereka tersebut berdalih dan menggunakan konstitusi sebagai dasar pembenarnya. Politeia dalam perwujudannya dapat tercipta pada masyarakat yang telah memiliki tingkat kesadaran hukum yang sangat tinggi dan sudah barang tentu didukung dengan pemerataan pendidikan dan tingkat keterpelajaran masyarakat yang relatif tinggi. Berbeda dengan masyarakat Indonesia yang tidak merata persebaran pendidikannya dan secara geografis dipisahkan oleh perairan laut, dan latar belakang suku bangsa perlu untuk diperhatikan secara seksama dalam perubahan ini, serta tingkat kesadaran hukum masyarakat Indonesia saat ini dalam kondisi yang sangat memprihatinkan. Sementara itu konsep referendum yang ditawarkan dinamikanya akan dirasakan optimal pada masyarakat hukum, yang tingkat kesadaran hukumnya tinggi, sistem hukumnya berjalan dengan baik
dan tercipta sinergi yang positif antara rakyat dengan pemerintah, layaknya di Swiss.

^{52 Prof., Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H., Konsolidasi Naskah Undang-Undang Dasar 1945 Setelah Perubahan Keempat, (Pusat Studi Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2002),hal.2-3.
53 Padmo Wahjono,SH., Kuliah-Kuliah Ilmu Negara, cet.1, (Jakarta: Ind-Hill-Co,1966), hal.130.}

G. Kesimpulan

Pentingnya pemahaman seseorang akan wawasan kenegaraan dan latarbelakang
sejarah undang-undang dasar, berikut segala perubahan yang telah terjadi
merupakan salah satu hal yang signifikan diperlukan dalam rangka melakukan
perubahan-perubahan undang-undang dasar di masa mendatang.
Pemahaman parsial seseorang akan UUD 1945 sesuatu hal pada umumnya akan
menimbulkan dampak terkungkungnya, tercerai berainya atau putusnya aspek
historis dari UUD 1945 itu sendiri, terutama dalam hal mencoba memahami ide
dari para founding fathers, yang mencoba memberikan rumusan secara seksama
dengan melihat pada aspek filosofis, historis dan sosiologis masyarakat Indonesia
secara hakiki.
Tingkat pemahaman masyarakat selain perlu diperhatikan juga membutuhkan
adanya pengayoman secara bijak dari para arsitek dan pengundang-undang dalam
merumuskan pasal-pasal dalam suatu peraturan perundang-undangan, karena
apabila dikaji secara mendalam setiap pasal, bahkan kata, dalam suatu pasal
memiliki keterkaitan substansiil dengan pasal lainnya, yang sudah barang tentu
memiliki keterkaitan yang sangat erat dengan bangsa Indonesia, dan oleh karenanya tidak dapat dirumuskan secara sembarang atau berdasarkan kepentingan individu, kelompok, golongan atau kekuasaan tertentu.
Perlu diperhatikan maksud dan dampak dari perumusan pasal-pasal dalam amandemen UUD 1945, dalam konteks sejarah, kekinian dan masa depan, guna menjaga keutuhan dan kesinambungan negara Republik Indonesia, dalam menyikapi perubahan yang dilakukan sudah barang tentu bertujuan untuk membawa perbaikan, namun apabila tidak demikian halnya, maka generasi mendatanglah yang akan menjadi kehilangan pedoman, mengingat saat ini dapat dirasakan telah sedikit demi sedikit rasa nasionalisme di generasi muda telah
terkikis, dan ini sebenarnya perlu diperhatikan karena mereka kelak juga merupakan aktor sejarah maju atau mundurnya bangsa Indonesia.
Penjelasan terhadap setiap pasal yang tidak diuraikan secara jelas akan memiliki kemungkinan timbulnya multi-interpretasi atau mengakibatkan tidak jelasnya pemahaman atas suatu pasal tertentu, mengingat tidak semua masyarakat Indonesia mengetahui makna yang tersirat dalam setiap uraian pasal yang tersurat.

DAFTAR PUSTAKA

Asshiddiqie, Jimly, Dr., S.H., Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan
Pelaksanaannya di Indonesia, cet.1, (Jakarta : PT. Ichtiar Baru Van Hoeve,
1994).
Asshiddiqie, Jimly, Prof., Dr., S.H., Konsolidasi Naskah Undang-Undang Dasar
1945 Setelah Perubahan Keempat, (Pusat Studi Hukum Tata Negara,
Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2002).
Budiardjo, Miriam, Prof., Dasar-Dasar Ilmu Politik. Cet.4, Jakarta : PT Gramedia
Pustaka Utama, 1992.
Daman, Rozikin, Drs., Hukum Tata Negara. Cet.1, Jakarta : PT Raja Grafindo
Persada
Himpunan Risalah Sidang-sidang Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) yang berhubungan dengan Penyusunan Undang-Undang Dasar 1945.
Kamus Besar Bahasa Indonesia Edisi Kedua, Departemen Pendidikan dan
Kebudayaan, Cet.3, Jakarta : PT Balai Pustaka : 1994.
Kusnardi, Moh., S.H., dan Bintan Saragih, S.H., Ilmu Negara. Cet.3, Jakarta :
Gaya Media Pertama.
Maria Farida Indrati Soeprapto, Kedudukan dan Materi-Muatan Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, dan Keputusan Presiden Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara di Republik Indonesia, Ringkasan Disertasi, Program Pascasarjana, Fakultas Hukum, Universitas Indonesia – 2002.
Samidjo, SH. Ilmu Negara. cet. 1. Bandung : CV Amico, 1992.
Suradji, H., S.H., Pularjono dan Tim Redaksi Tata Nusa., Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia UUD 1945 beserta Perubahan ke-I, II, III & IV dilengkapi dengan Dekrit 5 Juli 1959, Piagam Jakarta, UUD Sementara, Konstitusi RIS cet.1, Jakarta : PT. Tata Nusa, 2002.
Tim Pengajar Ilmu Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Teaching
Material Ilmu Negara – 2001.
Wahjono, Padmo, SH. Kuliah-Kuliah Ilmu Negara. Cet. 1. Jakarta : Ind-Hill-Co, 1996.
Wahyono, Padmo, Prof., S.H., Indonesia ialah Negara yang Berdasar atas Hukum, Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar pada Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 17 Nopember 1979. 14. Wahyono, Padmo, Prof., S.H., Negara Republik Indonesia. Cet.2. Jakarta : CV.
Rajawali, 1986.

Tinjauan Umum Tentang Konstitusi dan Kedaulatan di Indonesia

Share :

Kategori

Postingan Terbaru

Tentang Kami

Informasi Kontak

Menu